di Giancarlo Rando

«I wish circumstances were different and I didn’t feel the need to make public remarks today. You don’t hear about ethics when things are going well. You’ve been hearing a lot about ethics lately».

Queste le parole del Presidente dell’Office of Government Ethics (OGE) Walter M. Shaub, Jr, in un discorso pronunciato alla Brookings Institutions l’11 gennaio scorso, a pochi giorni dalla cerimonia di insediamento del nuovo Presidente degli Stati Uniti d’America Donald John Trump[1]. Oggi sono passati più di cento giorni da quelle parole ma la situazione non è cambiata. Il Presidente Trump non ha messo in opera soluzioni credibili per porre rimedio ai molti conflitti di interesse che minacciano la sua presidenza. Non sorprende, certo, che non sia impresa facile quella di trovare rimedio ad un problema che investe un patrimonio come quello del Presidente statunitense, che nonostante un “impoverimento” rispetto all’anno passato, possiede ancora un patrimonio che si aggira intorno ai 3,5 miliardi di dollari. La mole della sua ricchezza, unita ad una ramificazione mondiale della stessa, rende imponente e non più rinviabile il conflitto di interessi del magnate nato nel Queens.

Come ogni accorto business man dotato di capitali così ingenti, Donald Trump ha, nel corso degli anni, diversificato i suoi investimento non solo in patria ma anche nel resto del mondo, investendo soprattutto nel settore immobiliare, origine delle sue fortune, ma anche in decine di altri ambiti. Oggi la Trump Organization è un grosso ombrello organizzativo che accoglie sotto di sé decine di business, soprattutto immobiliari, ma anche nello sport, nelle telecomunicazioni e nell’energia.

La lista dei possibili conflitti di interesse sparsi nel mondo, per il Presidente Trump, è lunga e i suoi possibili conflitti con l’interesse pubblico destano preoccupazione. E non si può neanche essere troppo precisi, anche perché, ad oggi, Trump non ha fatto una esauriente disclosure dei suoi innegabilmente molteplici interessi economici.

Il caso che ha sollevato più scalpore, forse per la vicinanza “geografica” del conflitto rispetto alla Casa Bianca, è relativo alla gestione di un immobile di proprietà della General Service Administration (GSA) del Governo degli Stati Uniti, ossia l’Old Post Office Building, che Trump ha inaugurato poco prima di essere eletto Presidente, nel novembre 2016, come sede del suo lussuoso Trump International Hotel a Washington D.C., come detto a poche centinaia di metri dalla Casa Bianca. Facile immaginare la preoccupazione che l’hotel, sede ottimamente dislocata nella capitale statunitense, possa essere scelta come alloggio da diplomatici di tutto il mondo, che potrebbero essere in qualche modo interessati a “compiacere” il Presidente tycoon alloggiando nell’hotel di cui egli è contemporaneamente tenant e landlord. V’è anche, più rilevante sotto il profilo giuridico, il problema che il contratto di affitto della struttura alla Trump Organization prevedeva il divieto per qualsiasi «elected official(s) of the United States» di beneficiare di detto contratto. A tal proposito, in una lettera resa pubblica nel marzo del 2017, il funzionario del GSA, agenzia di cui peraltro Trump come Presidente nomina i vertici, ha affermato che Trump è in «full compliance» con il contratto di affitto, dal momento che egli ha posto gli interessi derivanti dalla gestione dell’hotel che ha sede presso l’Old Post Office Building in un revocable trust dal quale non dovrebbe derivare guadagni personali durante il suo mandato. La lettera, tuttavia, non ha placato le polemiche.

L’hotel di Washington, tuttavia, pare solo la punta di un iceberg che desta molta più preoccupazione, per il possibile inquinamento dell’interesse nazionale degli Stati Uniti con quelli economici della Trump Organization del Presidente e dei suoi figli.

È in grado il Presidente di separare l’interesse della nazione da quelli (pur legittimi, ovviamente) della sua famiglia quando intesse relazioni diplomatiche, per non fare che un esempio, con la Turchia, dove a Istanbul ha una delle sue redditizie towers? La stessa domanda si pone per ogni Paese nel quale la Trump Organization ha interessi rilevanti, spesso di natura immobiliare, ma anche in altri settori, come si accennava. Studi sul suo patrimonio parlano di almeno 20 Paesi: tra gli altri, potenze come Brasile, India, Cina, Arabia Saudita, Canada, Giappone.

Poi ci sono conflitti legati ai prestiti che le imprese di Trump hanno chiesto a grandi banche estere. La Trump Organization ha contratto, assieme ad altri investitori immobiliari, un prestito che nel complesso ammonta a 950 milioni di dollari con la Bank of China, una delle più grandi banche cinesi, controllata dallo Stato cinese. Uno dei più grandi finanziatori dei progetti immobiliari di Trump è la Deutsche Bank, con la quale, tra l’altro, il Dipartimento di giustizia americano aveva in corso una negoziazione per l’accusa di avere fuorviato gli investitori americani vendendo, senza adeguata segnalazione, obbligazioni particolarmente rischiose prima della grande crisi finanziaria del 2008. La banca tedesca ha raggiunto alla fine di dicembre del 2016 un accordo con la FED per la cifra di 7,2 miliardi di dollari, ma continua ad essere multata per violazioni della c.d. Volcker Rule. A proposito della Volcker Rule, il Presidente Trump ha già emanato alcuni executive orders con l’obiettivo dichiarato di ridimensionare, se non smantellare, il sistema protettivo (per il risparmiatore) del Dodd-Frank Act. Meno male che Trump era stato eletto come Presidente dalla parte del «forgotten man» e contro l’establishment finanziario…

Potenziali conflitti di interesse al Presidente Trump non mancano neanche in patria. Il che è l’ovvia conseguenza dell’incrocio tra la sua estesa attività imprenditoriale anche nel territorio degli Stati Uniti e gli amplissimi poteri di cui gode come capo dell’Esecutivo, tra cui quello di nominare centinaia di funzionari federali di livello apicale. Un esempio su tutti: il contenzioso per una supposta condotta antisindacale in corso tra il suo International Hotel di Las Vegas e il National Labor Relations Board (NLRB), autorità indipendente che si occupa di far rispettare la legislazione lavoristica con riferimento a contrattazione collettiva e pratiche scorrette. Il Presidente degli Stati Uniti ha il potere di nominare tutti i membri del Board, che hanno una durata di cinque anni. Il 24 aprile scorso Trump ha provveduto alla nomina come Presidente del NLRB di Philip A. Miscimarra: vero è che era stato nominato da Barack Obama nell’agosto del 2013, ma il conflitto di interessi resta.

Nonostante il fatto che gli Stati Uniti abbiano una pervasiva legislazione in tema di prevenzione e contrasto ai conflitti di interesse[2], quasi sempre citata come gold standard, il caso del Presidente Trump è nuovo perché mai finora nella storia degli Stati Uniti un Presidente aveva posseduto un patrimonio così ampio e diversificato e, di conseguenza, un così alto potenziale di conflitti di interesse. La legislazione in materia, contenuta nel Title 18 del Chapter 11[3] dello U.S. Code, si applica solo in parte al Presidente e al Vice Presidente degli Stati Uniti d’America, dal momento che le definizioni di «officer» (funzionario) ed «employee» (impiegato) di cui al 18 U.S.C. § 202 non ricomprendono le cariche di Presidente e di Vice Presidente degli Stati Uniti con riferimento ad alcune finalità delle disposizioni successive. La normativa dell’Ethics in Government Act del 1978 (e successive modificazioni) è, insomma, pensata più per i funzionari dell’Esecutivo, nominati dal Presidente, che per il vertice dello stesso Esecutivo. Ciò, tuttavia, non vuol dire che il Presidente sia esentato dalla normativa etica, dal momento che alcune disposizioni sono ad esso sicuramente applicabili anche tramite una interpretazione solo letterale delle norme: al Presidente si applica, ad esempio, il 5 U.S.C. app. §§ 101-111, che impone la financial disclosure del personale al servizio dello Stato federale, oppure il 5 U.S.C. § 3110, che impone restrizioni sull’impiego di parenti nel personale federale, o ancora il 18 U.S.C. § 1905, che impone a tutti i funzionari al servizio dell’Esecutivo federale di divulgare qualsiasi informazione sensibile di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo ufficio. Oltre a questo, già di per sé sufficiente, argomento letterale, v’è un argomento logico che conferma l’applicabilità della normativa federale sul conflitto di interessi al Presidente. Riprendendo il ragionamento del Direttore dell’OGE Shaub, il 18 U.S.C. § 208 vieta a tutti coloro che sono impiegati presso l’Esecutivo federale di prendere parte a decisioni che possano riguardare i loro interessi finanziari, invitandoli ad astenersi dalla decisione nel caso concreto. Se il Presidente fosse direttamente assoggettato a questa disposizione, dovrebbe astenersi dal partecipare a qualche (o a molte in caso di molti conflitti) decisione fondamentale per la nazione. Ecco la ragione per la quale questa (ed altre) specifica disposizione non si applica al Presidente. Ma ciò non esclude che il Presidente possa avere interessi finanziari in conflitto con le decisioni che è chiamato a prendere nello svolgimento del suo ufficio al servizio della nazione. Non è razionale che la normativa sul conflitto di interessi si applichi agli appointees del Presidente e che egli stesso ne sia del tutto esentato: con le parole di Justice Scalia al tempo in cui lavorava per il Justice Department «Should a President hold himself to a lower standard than his own appointees?». Ecco perché è prassi costante degli ultimi 40 anni (ossia dall’approvazione dell’Ethics in Government Act sotto la presidenza di Jimmy Carter) che il Presidente si comporti come se la normativa in tema di conflitti di interessi di natura economica e finanziaria si applicasse del tutto anche alla sua carica. Tutti i Presidenti prima di Trump, che pure non avevano conflitti di interessi della mole di quello del magnate newyorkese, hanno fatto ricorso a blind trusts o hanno conferito i loro pacchetti azionari in fondi comuni non aventi un unico tipo di investimento e la cui diversificazione non consentisse pertanto di risalire ad uni unico interesse perseguito.

Oltre alla più recente normativa federale in tema di conflitto di interessi (l’Ethics in Government Act, come modificato), il Presidente Trump è soggetto poi alla c.d. Emolument Clause della Costituzione federale, contenuta nell’art. I, section 9, sulla quale si legga un interessante contributo di studiosi di diversa estrazione politica e accademica, tutti concordi nel ritenerla applicabile al Presidente Trump (e concordi nel ritenere che il Presidente abbia grossi conflitti di interesse da eliminare esercitare libero il suo ufficio)[4]. Essa così recita: «No title of nobility shall be granted by the United States: and no person holding any office of profit or trust under them, shall, without the consent of the Congress, accept of any present, emolument, office, or title, of any kind whatever, from any king, prince, or foreign state». La disposizione costituzionale, pensata dai padri costituenti statunitensi per prevenire la eventuale corruzione dei diplomatici della giovane nazione americana che potevano essere “conquistati” (o comprati) dalla generosità di re, principi e potenti del tempo, ritorna di attualità per il più potente uomo degli Stati Uniti. Egli, a capo della nazione, quotidianamente si interfaccia con i potenti della Terra e dal momento che in molti Paesi egli (o la sua famiglia, che è lo stesso) ha gli enormi interessi economici che fanno tutta la sua fortuna, v’è il rischio che i suoi interessi possano essere anteposti a quelli della nazione. Questo è proprio quello che i Framers volevano evitare scrivendo la Emolument Clause, norma pensata non solo con riferimento all’attività dei diplomatici ma come norma generale anti-corruzione. Significative le parole che Edmund Jennings Randoplh utilizza per spiegare la Clause alla Virginia Ratifying Convention, indicandola come possibile causa di impeachment nel caso venga violata: «There is another provision against the danger mentioned by the honorable member, of the president receiving emoluments from foreign powers. If discovered he may be impeached».

Fino ad oggi le soluzioni solo proposte o concretamente attuate dal Presidente Trump per eliminare i molteplici conflitti di interesse sono insufficienti. Aver affidato la gestione della Trump Organization ai figli non risolve certamente i suoi conflitti di interessi. Non è la gestione del suo patrimonio ma il fatto stesso di possedere tutta quella rete di interessi sparsi per il mondo. Con tutta probabilità la soluzione, indicata dallo stesso Direttore dell’OGE, vera ai suoi conflitti di interesse è una sola: la divestiture, ossia la dismissione, la vendita del suo patrimonio. Non si tratterebbe, di certo, di una soluzione indolore, né facile, in considerazione dell’illiquidità della gran parte del suo patrimonio, che è fatto per lo più di beni immobili e di sfruttamento del “nome Trump”. Si tratterebbe certamente di un grosso sacrificio per un uomo che ha costruito una fortuna immensa in gran parte con le proprie forze, ma si condivide l’opinione di chi ritiene che non sarebbe un prezzo troppo alto da pagare «to be the President of the United States of America».

 

 

 

 

[1] Remarks of Walter M. Shaub, Jr., Director, U.S. Office of Government Ethics, as prepared for delivery at 4:00 p.m. on January 11, 2017, at the Brookings Institution, reperibile sul sito dell’OGE, www.oge.gov.

[2] Si veda, se si vuole, il mio Il conflitto di interessi nell’esercizio di funzioni pubbliche. Spunti di diritto comparato per una riforma dell’ordinamento italiano, Torino, Giappichelli, 2014.

[3] Bribery, Graft and Conflict of Interest.

[4] N.L. Eisen, R. Painter, L.H. Tribe, The Emoluments Clause: Its Text, Meaning, and Application to Donald J. Trump, December 16, 2016, Governance Studies at Brookings, reperibile sul sito www.brookings.edu.