di Francesca Rosa

La decisione della Corte Suprema del 24 gennaio ha chiarito in via definitiva il ruolo del Parlamento di Westminster e dei Parlamenti devoluti nel processo di recesso dall’Unione europea. Il primo deve intervenire con legge affinché il Governo possa legittimamente notificare al Consiglio europeo l’intenzione di recedere dall’Unione, i secondi non possono vantare un ruolo in punto di diritto nell’ambito del procedimento legislativo nazionale. Sulla prima delle due questioni la Corte ha deciso a maggioranza (8-3), sulla seconda all’unanimità.

La maggioranza della Corte ha negato al Governo il potere di notificare l’intenzione di recedere dall’Unione in forza della prerogativa regia. Alla base di questa conclusione c’è una complessa e articolata argomentazione che ripercorre il ricorso dell’esecutivo, secondo il quale la prerogativa regia relativa al potere di denuncia dei trattati non è stata limitata o abrogata né dallo European Communities Act 1972 né da leggi successive (in particolare lo European Union (Amendment) Act 2008 e lo European Union Act 2011). La Corte, viceversa, ritiene che l’adesione alla Comunità economica europea (poi Unione europea) sancita dalla legge del 1972 (e dalle sue successive modifiche) abbia introdotto il diritto europeo tra le fonti del diritto nazionale (alcune direttamente applicabili, altre suscettibili di un recepimento), determinandone la primauté sul diritto interno. All’adesione del 1973 è pertanto seguita, ad avviso della Corte, un’integrazione fra ordinamenti che non consente oggi di “considerare” il recesso rilevante sul solo piano delle relazioni internazionali – come vorrebbe il Governo – ma necessita di un’intervento legislativo del Parlamento che sancisca il cambiamento costituzionale in corso.

“A complete withdrawal represents a change which is different not just in degree but in kind from the abrogation of particular rights, duties or rules derived from EU law. It will constitute as significant a constitutional change as that which occurred when EU law was first incorporated in domestic law by the 1972 Act. And, if Notice is given, this change will occur irrespective of whether Parliament repeals the 1972 Act. It would be inconsistent with long-standing and fundamental principle for such a far-reaching change to the UK constitutional arrangements to be brought about by ministerial decision or ministerial action alone. All the more so when the source in question was brought into existence by Parliament through primary legislation, which gave that source an overriding supremacy in the hierarchy of domestic law sources” (part. 83).

Tale conclusione di fonda su due presupposti. Il primo (forse discutibile ma qui non discusso, v. infra) è che la notifica di cui all’art. 50,2 del TUE sia irrevocabile e che pertanto alla scadere dei due anni – in assenza di un accordo – il recesso sia efficace. Il secondo, principio fondante dell’ordinamento costituzionale dell’isola, è che la prerogativa regia non possa violare il diritto vigente senza una previa autorizzazione legislativa del Parlamento.

Viceversa, secondo i giudici di minoranza, il diritto europeo è da considerarsi un ordinamento indipendente ed autonomo da quello nazionale, che in quello interno acquista efficacia per il tramite della legge del 1972, la quale ha dato seguito a un obbligo pattizio e la cui ratio viene meno al venir meno di quell’obbligo, rendendo “irrilevante” l’applicazione della legge del 1972.

“Since the 1972 Act gives effect to EU law only as long as the Treaties apply to the UK […], that source of law is inherently contingent on the UK’s continued membership of the EU. EU law’s ceasing to have effect as a result of the UK’s withdrawal from the Treaties is something which follows from the 1972 Act itself, and does not require further legislation” (par. 230).

Il ruolo dei poteri dello Stato (legislativo ed esecutivo) nel processo di recesso è pertanto strettamente collegato all’annosa ricostruzione della natura del rapporto tra ordinamenti (e della conseguente funzione dello European Communities Act 1972), con la paradossale conseguenza che fino alle soglie del primo caso di recesso volontario e unilaterale dall’Unione, dopo anni di membership, su quella natura lo “sguardo” della dottrina e della giurisprudenza continua a non essere condiviso.

Sul ruolo dell’Irlanda del Nord nel processo di recesso (par. 126), sono cinque le questioni sollevate, ma quella più rilevante – alla luce della decisione della prima questione – concerne la possibilità di chiamare in causa la Sewel convention, che opera nell’ambito della legislazione ed è funzionale alla cooperazione tra i Parlamenti dei due livelli di governo. La convenzione prevede che ogni qual volta in cui Westminster legifera per le Regioni devolute lo faccia con il consenso di queste ultime (par. 136-151). In questo ambito l’argomentazione della Corte segue un percorso tutto sommato noto e consolidato ad opera di dottrina e giurisprudenza. Le regole convenzionali non sono regole giuridiche e pertanto non possono essere invocate di fronte al giudice perché ne sia assicurato il rispetto. Il giudice, da buon osservatore, può riconoscerne l’esistenza ma non imporne l’applicazione. A destare qualche perplessità è forse la chiusura del ragionamento, ove la Corte cita l’art. 28 (8) dello Scotland Act 1998 – come modificato dallo Scotland Act 2016 – quale disposizione normativa che pur “riconoscendo” l’esistenza di una convenzione non ne determina la trasformazione in norma giuridica. La Corte motiva tale conclusione sulla scorta di un argomento letterale, nella specie l’utilizzo del verbo riconoscere, d’altro canto solleva qualche perplessità la possibilità che una regola convenzionale possa essere riconosciuta e codificata in una norma giuridica senza produrre alcun effetto.

Dalla lettura della sentenza dell’Alta Corte emergevano tre domande. La prima relativa alla possibilità di revocare la notifica dell’intenzione di recedere dall’Unione. Come quello dell’Alta Corte anche l’impianto argomentativo della Corte Suprema si fonda sul medesimo presupposto, ma la seconda, a differenza della prima, si sofferma brevemente su tale profilo, affermando che poiché l’irrevocabilità della notifica è un assunto condiviso dalle parti – in particolare dal ricorso del Governo – la Corte lo considera acquisito e decide di conseguenza, non rilevando per il giudizio in corso la possibilità che possa essere errato, possibilità che tuttavia viene menzionata  (par. 26). La seconda riguardava la ricostruzione dei rapporti tra ordinamento interno ed europeo, che costituisce il cuore della decisione in commento, e che trova un’ampia trattazione nel confronto tra opinione di maggioranza e di minoranza. La terza atteneva alle conseguenze politiche della decisione. Avendo la Corte Suprema confermato il primo giudizio, lo sguardo dell’osservatore è tenuto a spostarsi sul Parlamento, dove – a due giorni dalla sentenza – il Governo ha presentato lo European Union (Notification of Withdrawal) Bill, un disegno di legge composto di due articoli, in cui si riconosce al Primo Ministro il potere di notificare l’intenzione di recedere ex art. 50 TUE e si precisa che tale previsione produce effetti nonostante quanto previsto dallo European Communities Act 1972. A sei mesi dal referendum Brexit compare così all’orizzonte.